СЕРГЕЙ НИКИФОРОВ,
руководитель направления «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» фонда «Институт экономики города»
ИЛЬЯ МЕЩЕРЯКОВ,
ведущий эксперт направления «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» фонда «Институт экономики города»
 
 
Развитие муниципального кредитования в России
 
В России идет административная реформа. Она направлена на децентрализацию власти, на передачу все больших полномочий на субнациональные уровни власти.          В основе децентрализация управления и реформы местного самоуправления лежит принцип субсидиарности. Суть этого принципа в том, что полномочия должны передаваться на самый низкий уровень власти, на котором они могут быть исполнены. Орган власти должен сделать все возможное, для того, чтобы исполнять возложенные на него полномочия. Но в тех случаях, когда нет возможности полномочия исполнить , должен вмешаться вышестоящий уровень власти.
В процессе децентрализации большая часть обязательств по развитию инженерной и социальной инфраструктуры населенных пунктов передается органам местного самоуправления.  Передача на уровень местного самоуправления ответственности за предоставление населению важнейших услуг в социальной и коммунальной сфере не подкрепляется передачей финансовых средств в соответствующем объеме.
Поправки, внесенные в Бюджетный кодекс, перераспределили доходные источники между уровнями бюджетной системы на постоянной основе. Уже понятно, что при таком распределении доходов российские города не могут осуществлять капиталовложения в развитие инфраструктуры в необходимых размерах. Недофинансирование систем теплоснабжения, объектов водоснабжения и водоотведения в течение последнего десятилетия привело к их катастрофическому физическому и моральному износу. Города испытывают недостаток финансовых ресурсов даже для поддержания муниципальной инженерной инфраструктуры в должном состоянии.
Для финансирования проектов реструктуризации и развития муниципального хозяйства необходим доступ к частным внутренним сбережениям. Привлечение частных средств на цели развития городской инфраструктуры может осуществляться разными путями, в том числе путем прямых частных инвестиций. Однако, наиболее важным путем является развитие местных кредитных рынков. При децентрализованном управлении внутренние кредитные рынки должны быть достаточно развиты, чтобы обеспечивать муниципалитеты долгосрочными финансовыми ресурсами на приемлемых условиях. Формирование устойчивых систем муниципального кредитования, содействие доступу на финансовые рынки местных органов власти является важнейшей государственной задачей, приступить к решению которой надо безотлагательно.
В мировой практике сформировались два вида муниципальных кредитных рынков. В Западной Европе основным источником финансирования муниципальной инфраструктуры являются кредиты банков. В США и других североамериканских странах муниципалитеты, привлекают средства, главным образом, путем выпуска облигационных займов. Выбор того или иного пути связан с рядом страновых особенностей, прежде всего со степенью финансовой автономии местных органов власти.
В нашей стране для большинства муниципальных образований пока не доступен ни первый, ни второй способ привлечения финансовых ресурсов. За исключением самых развитых в экономическом отношении, муниципальные образования не имеют возможности осуществлять заимствования на открытом рынке. Банковские кредиты удается привлекать лишь на короткий срок и по завышенной цене. Два основных фактора сдерживают развитие рынка муниципальных облигационных заимствований: слабость муниципальных бюджетов и их малые объемы; низкий профессионализм муниципальных администраций. Местным органам власти требуется большое время для того, чтобы научиться самостоятельно и систематически привлекать средства на финансовом рынке. Это время необходимо для осознания стратегических целей заимствований, формирования кредитной истории, создания квалифицированной команды. Хотелось бы надеяться, что в скором, основным источником финансирования инвестиций в муниципальные проекты станут долгосрочные заимствования, осуществляемые на рыночных условиях на открытых финансовых рынках. Однако, в настоящее время это не возможно
Проблемы, с которыми сталкивается Россия, не уникальны. Они есть во всех странах, реформирующих государственное устройство в направлении децентрализации. Формирование устойчивых систем муниципального кредитования, содействие доступу на финансовые рынки местных органов власти рассматривается везде как важнейшая государственная задача.
 
Государство может поддержать муниципальное развитие, предоставляя бюджетные кредиты на развитие рыночной инфраструктуры. Такой способ финансирования до сих пор является основным в Великобритании. Этот подход хорош тем, что органы государственной власти имеют возможности заставить муниципальных заемщиков строго соблюдать график обслуживания и возврата кредитов. Они могут не перечислять бюджетные трансферты недисциплинированным заемщикам и использовать эти средства для обслуживания долговых обязательств. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс, позволяют ввести при определенных условиях на территории региона или муниципалитета режим внешнего финансового управления. В рамках внешнего финансового управления можно обеспечить полное соблюдение финансовых обязательств заемщика. Такие меры недоступны для частных инвесторов и кредиторов.
Однако средства, которые федеральное и региональное правительства могут выделить для кредитования проектов муниципального развития, крайне ограничены. Их будет недостаточно, для того чтобы профинансировать даже самые срочные и самые надежные проекты. Поэтому необходимо привлекать частные сбережения.
Это можно сделать следующим образом.
За счет государственных средств формируется уставный капитал специального финансового учреждения (СФУ). Финансовые учреждения заимствуют средства на фондовом рынке от своего имени и затем используют привлеченные ресурсы для предоставления кредитов малым и средним муниципальным образованиям для финансирования проектов муниципального развития, прежде всего таких, которые после завершения строительства будут генерировать доходы, за счет которых будет обслуживаться и погашаться кредит.
Существует разница между ценой, по которым федеральное правительство может привлечь заемные средства на финансовом рынке, и ценой, по которым кредиты могут получить региональные и местные органы власти. В таких обстоятельствах федеральное правительство может снизить цену заемного капитала для субнациональных правительств, осуществляя заимствования на облигационном рынке и, затем, предоставляя займы регионам и муниципалитетам. Эту схему можно спроецировать и на региональный уровень. Управление такими государственными кредитными ресурсами во многих странах также поручают специальным финансовым агентствам. Создание такой формально независимой организации позволяет снизить возможности для политического давления на процесс принятия решений о предоставлении кредитов и о санкциях, налагаемых в связи с нарушением условий обслуживания долга.
СФУ может не только предоставлять городам заемные средства, выпускать облигации для последующего финансирования муниципальных инфраструктурных проектов, но и предоставлять продукты, не связанные с кредитованием, такие как гарантии, финансовый консалтинг, андеррайтинг, и, наконец, долевое участие в муниципальных проектах.
СФУ заинтересовано в повышении кредитоспособности территорий, следовательно, у него возникает необходимость заботиться о повышении профессионального уровня муниципальных администраций. Это подразумевает введение жестких требований к качеству управления финансами, например, таких как внедрение стандартов лучшей практики муниципального управления[1].
Таким образом, путем создания специализированной финансовой организации, мы достигаем две цели, которые стимулируют экономическое развитие городов и регионов. Во-первых, города получают более длинные и дешевые средства для развития инфраструктуры, снижаются расходы городских бюджетов на обслуживание долга. Во-вторых, администрации городов получают стимул для повышения профессионализма и институционального развития.
Учредителями СФУ могут быть как частные структуры, так и несколько муниципальных образований. Преимуществом СФУ является узкая специализация и, следовательно, знание специфики заемщиков, умение общаться с заемщиками на знакомом им языке.
Финансовая состоятельность СФУ обусловлена эффектом масштаба, и взаимным погашением кредитных рисков муниципалитетов за счет стандартизированного подхода к их оценке.
СФУ могут осуществлять свои операции как на первичном, так и на вторичном рынке кредитов. Кредитный портфель финансового агентства, диверсифицированный между многочисленными заемщиками – местными органами власти, может стать обеспечением выпускаемых облигаций.
Финансовые посредники могут предоставлять коммерческим банкам долгосрочные финансовые ресурсы для кредитования муниципальных инвестиционных программ. 
Они могут объединяться с коммерческими банками для совместного финансирования муниципальных проектов.
В некоторых странах специальные финансовые агентства способствуют приходу частного капитала в муниципальный сектор, предоставляя гарантии кредиторам от определенных политических рисков.
 
            Сотрудничество с ФСУ позволит городам:
·         существенно снизить кредитные риски и повысить доверие инвесторов к обязательствам конкретных муниципалитетов;
·         снизить расходы на обслуживание долга. По нашим расчетам, расходы на обслуживание кредитов, привлекаемых для покрытия кассовых разрывов, заложенные в бюджетах муниципальных образований, могли бы быть снижены на 20-30%;
·         проводить постоянный и профессиональный анализ ситуации на финансовом рынке, а также мониторинг проектов, осуществляемых городами;
·         развить новые инструменты заемного обеспечения инвестиционных программ, проектного финансирования;
·         расширить практику приобретения оборудования в лизинг. Обязательства по договорам лизинга не учитываются в составе муниципального долга, это позволит оптимизировать схему финансирования городских инвестиционных программ.
СФУ заинтересовано в повышении кредитоспособности территорий, следовательно, у него возникает необходимость заботиться о повышении профессионального уровня муниципальных администраций. Это подразумевает введение жестких требований к качеству управления финансами, например, таких как внедрение стандартов лучшей практики муниципального управления[2].
Таким образом, путем создания специализированной финансовой организации, мы достигаем две цели, которые стимулируют экономическое развитие городов и регионов. Во-первых, города получают более длинные и дешевые средства для развития инфраструктуры, снижаются расходы городских бюджетов на обслуживание долга. Во-вторых, администрации городов получают стимул для повышения профессионализма и институционального развития.
 
Следует избегать создания исключительных преимуществ для финансовых посредников в сфере муниципального кредитования. Свободная конкуренция на рынке приведет к тому, что у заемщиков появится выбор финансовых инструментов. Наиболее продвинутые заемщики предпочтут выпускать муниципальные бонды или занимать средства у банков самостоятельно. Те же, кто делает первые шаги в этом направлении, будут иметь возможность воспользоваться услугами финансовых посредников. Развитие конкуренции будет залогом того, что рынок муниципального кредитования будет развиваться по устойчивому сценарию.
Окончательной целью является создание системы муниципального кредитования, работающей на рыночной основе. Поэтому финансовые агентства должны стать мастерской, в которой будут разрабатываться и испытываться различные финансовые инструменты и способы секьюритизации займов. В дальнейшем в законодательство нужно будет внести изменения, которые сделают эти инструменты доступными для всех частных кредитных институтов, желающих предоставлять заимствования муниципальным образованиям для развития социальной и инженерной инфраструктуры.
С самого начала надо ясно понимать, что финансовые посредники играют временную роль. Их задача в том, чтобы вывести регионы и муниципалитеты на рынок публичных заимствований. Выполнение этой задачи может растянуться на годы, но после того, как она будет выполнена, финансовые посредники должны будут либо совсем уйти со сцены, либо превратиться в конкурентоспособных кредиторов, способных привлекать финансовые ресурсы без помощи государства.


[1] Адрес Кодекса лучшей практики в сфере управления муниципальными финансами на сайте Фонда «Институт экономики города» http://www.urbaneconomics.ru/projects.php?folder_id=59&mat_id=168&page_id=2422
[2] Адрес Кодекса лучшей практики в сфере управления муниципальными финансами на сайте Фонда «Институт экономики города» http://www.urbaneconomics.ru/projects.php?folder_id=59&mat_id=168&page_id=2422
 
АИРТ 2017